Professori Kai Kokko: Fennovoiman ydinvoimalan rakentamislupa – puhdasta politiikkaa vai myös oikeutta?

Kesän aikana tiedotusvälineissä on käyty runsaasti keskustelua Fennovoima Oy:n omistussuhteista ja sen Hanhikiven ydinvoimalahankkeen kotimaisesta rahoituksesta. Samalla ydinvoimalahankkeen rakentamislupa on näyttäytynyt mediassa lähinnä poliittisena ratkaisuna. Ympäristöoikeudella ja lailla on kuitenkin keskeinen rooli lupapäätöksessä.

Fennovoima Oy on suunnitellut loppusijoittavansa käytetyn ydinpolttoaineen yhdessä muiden suomalaisten ydinjätehuoltovelvollisten, käytännössä Posiva Oy:n kanssa. Sopimukseen ei ole kuitenkaan päästy eikä Posiva Oy:n syksyllä käsiteltävä rakennuslupahakemus ydinjätteiden loppusijoittamisesta jätä tilaa Fennovoima Oy:n voimalan jätteille.

Valtioneuvoston 18.9.2014 Fennovoima Oy:lle myöntämässä periaateluvassa asetettiin kuuden vuoden määräaika kehittää eduskunnan vahvistamispäätöksen jälkeen suunnitelmaa ydinjätteen loppusijoittamisesta. Suunnitelman kehittäminen tarkoittaa käytännössä joko sopimusta Posivan Oy:n kanssa, jolloin ydinjäte sijoitetaan valmisteilla olevaan Eurajoen luolastoon, tai Fennovoima Oy:n oman loppusijoituspaikan valmistelua ja siihen liittyvän ympäristövaikutusten arvioinnin käynnistämistä. Periaatepäätöksessä korostetaan, että rakentamislupaa ei voida myöntää hankkeelle, jos nämä ehdot suunnitelman kehittämisestä eivät täyty määräajassa. Periaateluvan ongelmallinen kohta on ohjeeksi ymmärrettävä lausuma: ”Mikäli rakentamislupa myönnetään ennen mainitun kuuden vuoden määräajan päättymistä, valtioneuvosto asettaa sitä koskevan ehdon rakentamislupaan.”

Ydinergialain rakentamislupapäätös sisältää sekä hankkeen tarkoituksenmukaisuuden että oikeuskysymysten harkintaa. Ensimmäinen näistä on kansankielellä politiikkaa: ensiksi harkitaan, onko hanke yhteiskunnan kokonaisedun mukainen. Lähtökohtaisesti yleisen edun mukaisuus ratkaistaan, kun eduskunta vahvistaa ydinvoimalan periaateluvan. Toiseksi lupa myönnetään, jos rakentamisen oikeudelliset edellytykset täyttyvät. Ydinenergialain edellytyksiin sisältyy, että hakija osoittaa käytössään olevan riittävät ja asianmukaiset menetelmät ydinjätehuollon järjestämiselle ja ydinjätteiden loppusijoitukselle. Lain perusteluiden valossa hakijan on siis esitettävä lupaedellytysten täyttämiseksi suunnitelma, jota noudattaen ydinjätteet saatetaan turvalliseen olotilaan.

Ydinenergialaki ja suhteellisuusperiaate mahdollistavat, että lupaehtoja käytetään joissakin tilanteissa ohjaamaan rakentamista. Lupaehdoilla varmistetaan ydinturvallisuutta koskevien yleisten periaatteiden toteutuminen. Yleisten periaatteiden mukaan ydinenergian käytön on oltava turvallista ja siitä ei saa aiheutua vahinkoa ihmisille, ympäristölle tai omaisuudelle. Lisäksi Suomessa syntyneet ydinjätteet on sijoitettava pysyvästi Suomeen. Lupaan voidaan siis ottaa ehtoja ydinjätteiden loppusijoittamisesta Suomeen. Lupaehdot eivät kuitenkaan saa kokonaan syrjäyttää ydinenergialaissa asetettuja rakentamisen edellytyksiä. Esitöissä korostetaan, että esimerkiksi energiapoliittisilla syillä tehtävät lupaehtojen tarkistamiset eivät tule kysymykseen. Vastaavasti vain energiapoliittisilla syillä annettavat lupaehdot ovat kyseenalaisia, jos ne päätöksessä sivuuttavat laissa rakentamiselle asetetut ja ydinturvallisuutta koskevat lupaedellytykset.

Ydinvoimalan rakentamislupa on siis yhdistelmä sekä poliittista että oikeudellista harkintaa. Niillä on selvä yhteys, mutta poliittinen harkinta ei voi johtaa siihen, että lupaehdoilla vesitettäisiin laissa asetettuja oikeudellisia edellytyksiä ydinvoimalan rakentamiselle.

Fennovoima Oy:n on esittävä ennen rakentamislupapäätöstä suunnitelma, jolla ydinjätteiden loppusijoitus voidaan riittävästi ja asianmukaisesti toteuttaa. Lupaehtojen varaan asiaa ei voida valtioneuvoston päätöksessä jättää, sillä ydinjätteen loppusijoituksen hinnaksi on arvioitu esimerkiksi Posiva Oy:n hankkeessa 3,5 miljardia euroa. Valtion ydinjätehuoltorahaston varat ovat tällä hetkellä noin 2,1 miljardia euroa. Loppusijoituksen uskottavuus vaikuttaa myös merkittävästi siihen, onko hanke yhteiskunnan kokonaisedun mukainen. Ilman riittäviä ja asianmukaisia ydinjätteen loppusijoitussuunnitelmia myös toteutus voi lopulta jäädä muiden ydinjätehuoltovelvollisten ja valtion maksettavaksi.