Jussi Airaksinen: Ympäristölupamääräyksistä poikkeamisessa liikutaan lain rajamailla


Ympäristöluvanvaraisessa toiminnassa poikkeustilanneilmoituksia käytetään poikkeamaan lupaehdoista silloinkin, kun se ei lain mukaan olisi sallittua. Poikkeuksia hyväksytään, vaikka ongelmiin olisi tullut varautua ennalta. Poikkeuksia myönnetään myös lupamääräyksistä poikkeavan toiminnan jatkamiseen ilman ympäristönsuojelullisia perusteita.

Kun ympäristöluvanvaraisessa toiminnassa kohdataan onnettomuus, tuotantohäiriö tai muu vastaava ennalta arvaamaton ja kertaluonteinen tilanne, toiminnanharjoittajan tulee jättää viranomaiselle ilmoitus tapahtuneesta ja vahinkojen rajoittamissuunnitelma. Ilmoituksen perusteella viranomaisen on tehtävä päätös, jossa annetaan määräykset toiminnan saattamisesta lailliseen tilaan.

Viranomaisen päätöksessä voidaan sallia poikkeaminen ympäristölupamääräyksistä silloin, kun poikkeamiselle on ympäristönsuojelullinen peruste. Talvivaaran kaivosta koskeneen korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisun (2014:187) mukaan poikkeaminen voidaan hyväksyä vain silloin, jos tilanne on ollut ennalta-arvaamaton. Kevään sulamisvedet ja sateet olivat KHO:n mukaan olosuhde, johon tulisi osata varautua ennalta.

Tarkastelin Ympäristöjuridiikan tuoreimmassa numerossa julkaistussa tutkimuksessa kaikkia ELY-keskusten poikkeustilanneilmoituksesta tekemiä päätöksiä neljän vuoden ajalta. Aineistosta kävi ilmi, että neljäsosa päätöksistä oli tehty tilanteissa, joita voitiin pitää ennakoitavana. Useimmiten viranomainen ei ollut päätöksen perusteluissa tunnistanut, että kyseessä oli ennakoitava tilanne. Osassa tapauksista lainmukainen toimintatapa olisi ollut hyvin byrokraattinen, mikä luultavasti selitti sen, että viranomainen hyväksyi lupaehdoista poikkeamisen näissäkin tapauksissa. Esimerkiksi jos vesilaitos uusii käyttöikänsä päähän tulevia mittareita tai viemäriputkia ja joutuu tämän takia tekemään lyhyen ohijuoksutuksen, luvan muuttaminen kuulemisineen pelkästään asennustöitä varten olisi tarpeettoman raskasta.

Mukaan mahtui myös selkeästi sääntelyn tarkoituksen vastaisia tilanteita. Esimerkiksi kun jätteenkäsittelijän sallittiin ottaa vastaan lupaehdot ylittävä määrä jätteitä, viranomainen ei tarkastellut, voisiko nuo jätteet toimittaa sellaiselle jätteenkäsittelijälle, jolla olisi lupa ottaa ne vastaan. Kahdessa tapauksessa viranomainen tunnisti tilanteen olleen ennakoitavissa, mutta ei nähnyt tilanteessa vaihtoehtoista toimintatapaa; ilmoituksessa esitettyjen toimintatapojen hylkääminen olisi johtanut ympäristönsuojelun kannalta selvästi haitallisempaan lopputulokseen.

Syyt poikkeamiselle tulisi perustaa aina ympäristönsuojelulliseen tarpeeseen, eikä esimerkiksi siihen, että toiminnan jatkaminen sallitaan yksinomaan liiketaloudellisin perusteluin. Muutamassa tapauksessa toiminnan jatkaminen sallittiin poikkeuksen turvin, vaikka poikkeamiselle ei ollut löydettävissä ympäristönsuojelullista syytä tai sen tarve oli ympäristönsuojelun näkökulmasta ylimalkaisesti perusteltu.

Kun poikkeamismenettelyä koskevaa sääntelyä tarkistettiin vuonna 2014, lakiesityksen perusteluissa korostettiin, että poikkeamismenettelyn käyttöala on levinnyt tilanteisiin, joihin se ei ole tarkoitettu. Useiden poikkeusten on arvioitu osaltaan vaikuttaneen esimerkiksi Talvivaaran lupatilanteen monimutkaistumiseen ja sitä kautta vaikeuttaneen ongelmien hallintaa. Näyttäisi sille, että muutosta lainsäätäjän toivomaan suuntaan ei ole hallintokäytännössä tapahtunut sääntelyn tarkistamisen jälkeen.

Näen nykyisen epäselvän tilanteen ratkaisun koostuvan muutamasta osasesta. Ensiksi lakia kannattaisi muuttaa siten, että lyhytaikainen poikkeaminen ympäristölupamääräyksistä voitaisiin sallita laitteiden huolto- ja asennustöiden yhteydessä, kun nyt se on sallittu ainoastaan niiden purkamisen yhteydessä. Ympäristöluvan muuttaminen huoltotoimenpiteitä varten on aivan liian raskas tie.

Toiseksi viranomainen on toisinaan joutunut ilmoitusta käsitelleessään puntaroimaan lain sanamuodon, tulkintakäytännön ja ympäristönsuojelullisesti haitallisemman vaihtoehdon välillä. Tämä on myös luettavissa eräistä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuista. Ympäristönsuojelullisesti haitallisemman vaihtoehdon valitseminen lain noudattamisen takia ei yleensä ole ympäristönsuojelulain tarkoituksen mukaista. Näiden hankalien tilanteiden olemassaolo näyttäisi olevan jokseenkin hallintokäytännön perustella hyväksytty, eikä asiaa ole syytä arvioida toisin.

Kolmanneksi ympäristönsuojeluvalvonnan tulee puuttua toimintaan hyvissä ajoin, ennen kuin se on ehtinyt ajautua lainvastaiseen tilanteeseen. Neljänneksi poikkeaminen on aina perusteltava ympäristönsuojelullisesta tarpeesta. Jos toiminnan jatkamiselle tai esimerkiksi raaka-aineiden ja jätteiden varastomäärien ylitykselle ei löydy ympäristönsuojelullista perustetta, viranomaisen tulee uskaltaa hylätä esitetyt toimenpiteet.

Lue koko tutkimusartikkeli Airaksinen, Jussi: Poikkeustilanneilmoitukset ympäristönluvanvaraisessa toiminnassa – suunnitelmallista poikkeamista lupamääräyksistä Ympäristöjuridiikan numerosta 4/2018. Lehti löytyy sähköisenä Edilexistä.

Jätä kommentti

Vastaa

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista.