Kesän aikana tiedotusvälineissä on käyty runsaasti keskustelua Fennovoima Oy:n omistussuhteista ja sen Hanhikiven ydinvoimalahankkeen kotimaisesta rahoituksesta. Samalla ydinvoimalahankkeen rakentamislupa on näyttäytynyt mediassa lähinnä poliittisena ratkaisuna. Ympäristöoikeudella ja lailla on kuitenkin keskeinen rooli lupapäätöksessä.
Fennovoima Oy on suunnitellut loppusijoittavansa käytetyn ydinpolttoaineen yhdessä muiden suomalaisten ydinjätehuoltovelvollisten, käytännössä Posiva Oy:n kanssa. Sopimukseen ei ole kuitenkaan päästy eikä Posiva Oy:n syksyllä käsiteltävä rakennuslupahakemus ydinjätteiden loppusijoittamisesta jätä tilaa Fennovoima Oy:n voimalan jätteille.
Valtioneuvoston 18.9.2014 Fennovoima Oy:lle myöntämässä periaateluvassa asetettiin kuuden vuoden määräaika kehittää eduskunnan vahvistamispäätöksen jälkeen suunnitelmaa ydinjätteen loppusijoittamisesta. Suunnitelman kehittäminen tarkoittaa käytännössä joko sopimusta Posivan Oy:n kanssa, jolloin ydinjäte sijoitetaan valmisteilla olevaan Eurajoen luolastoon, tai Fennovoima Oy:n oman loppusijoituspaikan valmistelua ja siihen liittyvän ympäristövaikutusten arvioinnin käynnistämistä. Periaatepäätöksessä korostetaan, että rakentamislupaa ei voida myöntää hankkeelle, jos nämä ehdot suunnitelman kehittämisestä eivät täyty määräajassa. Periaateluvan ongelmallinen kohta on ohjeeksi ymmärrettävä lausuma: ”Mikäli rakentamislupa myönnetään ennen mainitun kuuden vuoden määräajan päättymistä, valtioneuvosto asettaa sitä koskevan ehdon rakentamislupaan.”
Ydinergialain rakentamislupapäätös sisältää sekä hankkeen tarkoituksenmukaisuuden että oikeuskysymysten harkintaa. Ensimmäinen näistä on kansankielellä politiikkaa: ensiksi harkitaan, onko hanke yhteiskunnan kokonaisedun mukainen. Lähtökohtaisesti yleisen edun mukaisuus ratkaistaan, kun eduskunta vahvistaa ydinvoimalan periaateluvan. Toiseksi lupa myönnetään, jos rakentamisen oikeudelliset edellytykset täyttyvät. Ydinenergialain edellytyksiin sisältyy, että hakija osoittaa käytössään olevan riittävät ja asianmukaiset menetelmät ydinjätehuollon järjestämiselle ja ydinjätteiden loppusijoitukselle. Lain perusteluiden valossa hakijan on siis esitettävä lupaedellytysten täyttämiseksi suunnitelma, jota noudattaen ydinjätteet saatetaan turvalliseen olotilaan.
Ydinenergialaki ja suhteellisuusperiaate mahdollistavat, että lupaehtoja käytetään joissakin tilanteissa ohjaamaan rakentamista. Lupaehdoilla varmistetaan ydinturvallisuutta koskevien yleisten periaatteiden toteutuminen. Yleisten periaatteiden mukaan ydinenergian käytön on oltava turvallista ja siitä ei saa aiheutua vahinkoa ihmisille, ympäristölle tai omaisuudelle. Lisäksi Suomessa syntyneet ydinjätteet on sijoitettava pysyvästi Suomeen. Lupaan voidaan siis ottaa ehtoja ydinjätteiden loppusijoittamisesta Suomeen. Lupaehdot eivät kuitenkaan saa kokonaan syrjäyttää ydinenergialaissa asetettuja rakentamisen edellytyksiä. Esitöissä korostetaan, että esimerkiksi energiapoliittisilla syillä tehtävät lupaehtojen tarkistamiset eivät tule kysymykseen. Vastaavasti vain energiapoliittisilla syillä annettavat lupaehdot ovat kyseenalaisia, jos ne päätöksessä sivuuttavat laissa rakentamiselle asetetut ja ydinturvallisuutta koskevat lupaedellytykset.
Ydinvoimalan rakentamislupa on siis yhdistelmä sekä poliittista että oikeudellista harkintaa. Niillä on selvä yhteys, mutta poliittinen harkinta ei voi johtaa siihen, että lupaehdoilla vesitettäisiin laissa asetettuja oikeudellisia edellytyksiä ydinvoimalan rakentamiselle.
Fennovoima Oy:n on esittävä ennen rakentamislupapäätöstä suunnitelma, jolla ydinjätteiden loppusijoitus voidaan riittävästi ja asianmukaisesti toteuttaa. Lupaehtojen varaan asiaa ei voida valtioneuvoston päätöksessä jättää, sillä ydinjätteen loppusijoituksen hinnaksi on arvioitu esimerkiksi Posiva Oy:n hankkeessa 3,5 miljardia euroa. Valtion ydinjätehuoltorahaston varat ovat tällä hetkellä noin 2,1 miljardia euroa. Loppusijoituksen uskottavuus vaikuttaa myös merkittävästi siihen, onko hanke yhteiskunnan kokonaisedun mukainen. Ilman riittäviä ja asianmukaisia ydinjätteen loppusijoitussuunnitelmia myös toteutus voi lopulta jäädä muiden ydinjätehuoltovelvollisten ja valtion maksettavaksi.
2 kommenttia artikkeliin “Professori Kai Kokko: Fennovoiman ydinvoimalan rakentamislupa – puhdasta politiikkaa vai myös oikeutta?”
Posiva on tähän asti ollut haluton ottamaan Fennovoiman jätteitä vastaan. Toisaalta Fennovoimalla tulee olla luvan saamiseksi valmis suunnitelma ydinjätteiden loppusijoituksesta. Veikkaan, että Posivan nihkeyden syynä on ollut halu estää kilpailijan pääsy markkinoille. Nyt ollaankin tilanteessa, jossa toinen Posivan omistajista on tämän kilpailijan osakas. TVO on toki enemmistöosakas Posivassa, mutta nämä ovat juuri luopuneet omasta ydinvoimahankkeestaan, joten insentiivi estää Fennovoiman markkinoillepääsyä ei ole ihan niin suuri (rajoittuu lähinnä OL3:n kannattavuuteen). Lisäksi Fortum on myös TVO:n osakas. Tästä voi päätellä kaksi asiaa:
1) Fennovoiman voi saada rakennuslupansa yllättävänkin ketterästi, jos loppusijoituskysymys on saatu ratkaistua suostuttelemalla Posiva mukaan
2) Fortumin omistamien Loviisan ydinvoimaloiden käyttöikä tulee sitä vauhtia vastaan, että jos ne halutaan korvata, hakemuksia pitäisi jättää lähivuosina. Ydinvoiman rakentaminen näyttää jo tämän hankkeen perusteella hyvin epätaloudelliselta ja Fennovoiman rakentaminen heikentää Loviisan korvaavien investointien kannattavuutta. Fortum mahdollisesti itsekin epäröi tätä.
Oikeudellisesti mielenkiintoista on, kuinka tarkoituksenmukaisuusharkintaa arvioitaisiin rakentamislupaa tai käyttölupaa koskevassa muutoksenhaussa. Ydinenergialain esitöissä korostetaan hyvinkin vapaata tarkoituksenmukaisuusharkintaa, mutta luottamuksensuojaperiaate on vahvistunut sen säätämisen jälkeen.
Jussi Airaksinen
Hyvä kommentti. Tilanne elää koko ajan. Fortumin lupauduttua mukaan Fennovoiman hankkeeseen myös Posivan kanssa on luonnollisesti helpompi tehdä sopimus jätteen sijoittamisesta. Blogin pääviesti, että riittävät ja asianmukaiset suunnitelmat loppusijoituksesta (tiedotusvälineissä arviona vuosi 2016) tulee esittää ennen lupapäätöksen oikeuskysymysten ratkaisua (tiedotusvälineissä arviona 2018), pätee edelleen, jos valtioneuvosto näyttää tänään hankkeelle vihreää valoa.
Kai Kokko